馬政府中央集權式的土地治理(林欽榮)

原標題:國家對於社區與城鄉關係治理藍圖之考察：

「地方」再建構的困境與新想像

林欽榮
國立交通大學人文社會系 副教授
charllin@ms7.hinet.net

前言

對於近期新的國家執政措施，包含地方制度法修正引發全台直轄市升格競逐之政治比賽遊戲，以及因應全球金融海嘯，導致全球經濟大蕭條，一時之間，政府大手筆借貸預算一項又一項的擴大內需與振興經濟方案盡出；作者藉以為案由，加以評析「國土規劃與直轄市升格政策對於城鄉發展的影響」以及「擴大內需與振興經濟方案對於地方社區與城鄉環境營造的關係」。

同時，文中也針對「國家角色對應在國土規劃與區域城鄉治理永續發展的職能」以及「地方的再建構」提出論述，以期做為初步考察國家對於社區與城鄉關係治理藍圖之政策脈絡分析。於結語部分，作者認為長期以來由『中央集權』涉入地方治理的操控機制，仍未見制度性的改革；而台灣地方的社區與城鄉關係的自我生命力、創造力的發展，所需依附於國家體制之培育與善意扶持的根本性『認同』關係的薄弱，是地方再建構的困境。

然而，即因如此，地方更需要在現勢的困境中，與民間社會與公民組織形成更緊密的網絡關係，並保持有想像的創新能力，從自我認同、地方與文化認同，以求自我茁壯，進而與更多的地方進步的力量結盟，從地方的城鄉到全球的再出發；這也端視：透過地方的主動權對於自身文化、土地與人才的認同，並向民間社會尋求共同治理的網絡關係，以影響國家共同面向經營國家的永續發展以及地方城鄉的永續成長。

國土規劃與直轄市升格政策對於城鄉發展的影響

台灣國土規劃的制度性缺失，除了一直以來從未有過法定的國土發展策略藍圖以外，對於國人的生活感受則又可以表現在三個面向：首先是以台北為中心的首都圈獨大，而區域發展失衡的現象至為明顯。其次是城鄉發展差距愈趨擴大的問題，此肇因國家公共建設資金主要仍分配投資在高度發展地區，致使目前仍普遍存在著城鄉間社會與經濟發展的失衡結構；更由於政府資源往往偏重在都市地區，以致長期下來不論就業機會、所得或消費水準，差距仍在逐年擴大中。第三是土地認同的問題，從檢視國內目前的國土規劃與城鄉土地使用計畫體系缺乏引導國土永續發展與城鄉景觀、社區美學的機制，不難理解台灣歷經1980~1990年代的高度經濟成長，都市快速擴張化，長期以來由政府部門公共建設所形塑的城鄉地貌，在過去亦較少兼顧環境美學、人文歷史、社區參與等多元價值，同時也造就一致化、單調化的地方環境景觀，直接地影響人民自己與這片土地的感知與認同關係。

歸納前述三個面向，其實也就在於長期以來由『中央集權』涉入地方治理的操控機制，仍未見制度性的改革，當為關鍵要素。

台灣縣、市地方空間的發展，確實受到國家在追求經濟積累情形下，因國家策略和資源分派不均衡發展的影響，造成重北輕南、重西輕東的區域不均衡，以及都會和邊陲的不均衡發展情形。這樣一個國家積累策略下之空間與環境治理結果，形構各縣市地方空間發展的外在條件，嚴重制約各縣市地方發展的可能。尤其自1980年代後期起，台灣的地方經濟發展，在全球資本主義的危機和經濟地方化趨勢更為明顯的情形下，更面臨到前所未有的社會經濟震盪期。快速的資本累積和地方資源分配的質疑，迫使中央政府必須正視與建構合理的空間結構體系、調整產業結構與進行行政組織和財政劃分的策略，來降低全球化激化後的影響。總的來說，台灣縣市地方發展的總體環境，緣於政治的解嚴、經濟的全球化和社會的多元結構轉型，形塑台灣發展既成的結構性環境，對縣市地方發展而言，或許有某種程度的限制，但也提供一個地方可以嘗試自主發展的機會與基礎（廖淑容，2005）。

但是，2008年中，因為總統大選結果，中央政府執政發生政黨輪替之後，再度回歸一黨獨大、黨國體制的治權結構體系下，觀察地方與國家的關係，能否培育地方可以嘗試自主發展的機會？同時，針對『中央集權』涉入地方治理的操控機制又會如何演變？或許藉由近期間朝野喧騰的『直轄市升格競逐之政治比賽遊戲』，得以讓我們得到一些線索。

2009年立法院三讀通過『地方制度法修正案』條文規定，內政部基於全國國土合理規畫及區域均衡發展的需要，可擬訂改制計畫，徵詢相關直轄市政府、縣市政府意見後，報請行政院核定。縣市也可自行發動改制，若縣市擬改制為直轄市，或與其他直轄市、縣市合併改制，得擬訂改制計畫，經縣市議會同意後，由內政部報請行政院核定，而行政院收到內政部陳報的改制計畫，應於六個月內決定。

『地方制度法修正案』並於2009年4 月15 日頒佈之後，許多縣市都要求合併或單獨升格。立法院並做出附帶決議凡是打算在九十九年十二月二十五日升格計畫書必須在五月三十一日前送達內政部；法律還規定行政院有最終核定權；進而引發台灣掀起升格風，十一個縣市申請單獨或合併升格為七個直轄市，台灣將被切成兩個世界，一是都會區，另一是零星分佈在各都會區間及邊陲地帶的小縣市（胡文輝，2009）。這種「直轄市滿天下」現象甚至招致非議，直指政治操弄，藉由地制法修正找到地方縣市長選舉延選的藉口（陳杉榮，2009）。

對於如此攸關台灣國土與城鄉關係永續發展的重大政治與民生議題，理當應該一併將「地方制度」、「行政區劃」以及「財政收支劃分」的政策，同時針對國土規劃政策與區域城鄉發展政策層面，進行通盤法令與制度性改革的議程。從如此公共事件所透露的執政態度加以觀察分析：很難理解，新的執政後的治理結構，竟是如此漠視全民深入公共辯論的機會與過程，也很遺憾，台灣地方建構的能量再度失卻機會，並且，更憂心的是，台灣地方的社區與城鄉關係的自我生命力、創造力的發展，所需依附於國家體制之培育與善意扶持的根本性『認同』，恐怕會是遭到拒絕的回應。

國家角色對應在國土規劃與區域城鄉治理永續發展的職能

在當前全球化下，到底國家政府在促成地方的整合以及地方自主發展的立基上，能夠做些什麼？或應該積極做些什麼？研究都市與區域發展的學者也都一致認為，國家政府的政策與資源調節，是有其積極性角色，尤其在建構區域與城市的競爭力與設計區域發展的戰略制度與政策上，更有其不可被替代的核心職能（Calthorpe and Fulton, 2001）。相對地，國家政府是建構地方發展制度化環境的重要推動者，提供各縣市地方自主發展一個重要的制度環境基礎（周志龍，2003）。

是故，位處台灣極為弔詭的政治局勢下，以及長期缺失國土發展策略視野與地方缺乏自主發展機會的現勢，在面向全球化下國家政府關鍵的角色，應該著重於：(1)經理國家存在性所繫之國家主權與民主社會體制之功能、(2)有效分配財政資源收入、(3)與地方尋求合夥協力關係，促進地方經濟自主發展、(4)強力統合資訊並推動資訊平台建置與連繫網絡，以因應數位世紀之競爭、(5)整合經營政府與民間社會體系與民間組織之有效互動運作機制、(6)具備系統策略性思維能力植入於政府運作機制，以應全球化時勢與技術之不斷變遷。

進一步而言，在面對全球化的挑戰，國家關鍵的職能則應正視台灣的地方經濟發展的脈絡，以及全球化發展與地方發展所產生直接連結與互動關係與衝擊，從中去體現國家政府之所能以及其所應為之職能。而國家政府就其角色的調整與確立，所應施為的國家資源調節，對應在國土治理的永續發展策略，其關鍵職能至少應在於：
（1）、設計出具有適應全球化變遷的區域產業與環境發展制度；
（2）、執行區域發展政策並有效地監控區域發展的成長管理策略；
（3）、擬定並實施具有永續發展的環境保護政策；
（4）、進行國土與區域發展所賴以維生的水資源、河川、海岸、濕地與開放空間的生態投資；
（5）、加強投資提升區域核心地區之交通與資訊流動的基礎建設；
（6）、設計並進行區域都會（都會城市）的都市更新與都市經濟振興計畫。

除此以外，在全球化下「公共管理」的新論述，強調政府的改造以及公共管理運作的轉變包含：政府角色的轉型、重新整頓政府任務與行政能量以及政府與市民社會、企業市場的新網絡關係之重新斡旋等，已經是必然的趨勢。並已然直指「好的治理（good governance）」的形成（Kettl,2000; 吳英明 張其祿，2005）。換言之，公共治理網絡與效能的提昇，是成為今日公共管理的主流概念架構，也是邁向有效的城市與空間治理之路徑。更為無論是國家、區域都會與地方城市在面對全球化深化發展的挑戰，為追求更有競爭力的政府效能、企業效率、社會能量提升的一項必要條件。而全球知名的社區與區域規劃理論大師，傅約翰教授（, John Friedmann）藉由西方民主國家的治理論述，特別是放置在城市－區域層次上的治理，針對中國大陸體制下的讀者，也曾經提出專文「西方民主國家的治理論述：城市－區域層次的治理模式考察」；文中之要義指出： 全球化過程強化了許多城市與區域層級政府介入國家經濟社會發展的力量，中央政府放棄了部分權力，轉移給地方/城市區域政府。同時，全球化過程也強化了市民社會在地方、區域、國家，甚至全球議題上發聲的集體參與者角色（Friedmann, 2003）。

擴大內需與振興經濟方案對於地方社區與城鄉環境營造的關係

回溯於十年前台灣同樣也遭遇到如當今狀況之經濟不景氣的時機，然而在當時所提出的「創造台灣城鄉風貌示範計畫」，緣於1999年間當時中央政府為振興國內經濟，提出擴大國內需求方案，對應在營建產業的運轉以及環境治理的議題，選擇以『營造地方城鄉美學方案』據以實施。由中央內政部營建署擴大編列預算補助各地方政府進行重要景觀據點之示範工程改善，從1999至2008年（民國88年度至97年度），10年間，總計中央編列並支出預算僅為213.71億元（平均每年約20億餘元），補助台灣各縣市地方政府所提出之軟、硬計畫項數約計4,764項。實施項目涵蓋公園綠地、親山親水、海岸景觀、道路景觀、地方文化特色空間、各類城鄉公共生活空間、社區生活環境改造、自行車道、人行徒步區、都市夜景等。甚至於實施過程，這項擴大內需的城鄉風貌示範計畫，也從2002年起，併同與文化建設部門所推動的「文化創意產業發展計畫」相呼應，藉由地方的營造並結合生活美學以及地方人才發掘與知識的培育，去發展文化產業，重振地方經濟，試圖找尋地方經濟轉型的可能。

再者，城鄉風貌示範計畫也從2003年起，提倡藉由社區總體營造動員和操作過程，建構社區提案及執行機制，致力「促成地區居民自己來規劃」，並藉由「社區規劃師」、「社區建築師」制度之補助建置，及鼓勵以「雇工購料」方式自力營建，掀起社區培力的行動，至今分佈全台各縣市已經有3,026人完成社區規劃師的培訓；同時於高雄市至今仍有由當地建築師公會所支持的社區建築師制度之運作，持續為地方、社區的空間發展提供建構性的義務服務。這項或許為當今執政的中央政府所輕忽的擴大內需方案卻逐漸成為 『營造台灣城鄉美學』的一種政府機制，相比較與2008年5月政黨輪替後，中央急於推出583億之緊急補助各縣市政府並要求地方於半年期間完成發包各項大、小公共建設工程的「加強地方建設擴大內需方案」計畫，兩者的實施，可以預期對於我們台灣「地方再建構」；必然有著極大差異的效果。

尤其面對全球金融風暴資金流動性問題，進而衝擊地方產業甚至是高科技產業也不能倖免，導致全國經濟不景氣，台灣正處於國土改造與新區域新戰略必需提出的時候，同時因應台灣的高速鐵路完成與營運的展開，更加顛覆台灣空間與產業的再結構，在在顯示台灣的空間與地景改造，以及新的產業模式佈局與新的生活美學價值觀的提倡，必然為必須持續的「地方再建構」過程。而地方的再建構，即使是喜獲有擴大內需的經費挹注，然卻更需有細膩的城鄉美學經濟營造策略。始終，「地方再建構」是需要長期而永續的投資。當然，我們也樂見新的中央政府，將以往的「創造台灣城鄉風貌示範計畫」於2008年8月間，加以核定從民國98年～101年仍將繼續實施的第三期計畫（內政部營建署，2008）。唯其每年編列公務預算，大抵仍為20億元，約佔國家總體公共建設預算額度比例平均不到1%。藉由已經累積多年已實施的「城鄉風貌景觀發展政策」，加以長期、並擴增預算規模而穩定且永續推進，將會是處理地方經濟面向也是環境面向共同成長的地方紮根良策。

分析這幾年來相關城鄉風貌示範計畫持續推動與觀念的改變，事實上已達一定程度之擴散效果。城鄉風貌景觀政策，是積極推廣一種能深入人心的「價值」：藉由政策引導，展現示範計畫執行成果，逐漸改善民眾對於環境的觀感與行動；也藉由競爭提案，激發創意、創新及區域合作；生態城市綠建築的推動，引領建構永續發展機制。政策整體發展訴求期望的是以「學習型」理念為中心定位，促成公部門及社群民眾對生活環境品質提升知能的連結與提升，因此雖以實質環境改造工程為形式，但本質卻是以社會經驗與價值轉變為內涵的社會運動。

對於城鄉風貌景觀發展政策之推動，一直以來都強調「競爭」、「創新」、「參與」、「學習」為行動精神，期待作為優質人文城鄉環境營造及平衡區域發展差距的重要策略工具，因此更需要關注在如何讓執行單位，包含提供經費補助的中央機關以及執行營造的地方機關與營建專業者，深刻理解城鄉風貌之理念訴求，確保資源投入之策略、理念、方法及過程正確，真實建構地方永續發展機制。

從2008年中期，執政的中央政府藉由再一次的擴大內需策略，撒下583億鉅額之緊急補助地方建設經費，並要求短短一年之間完成預算支用；除此外，再於2009年，經立法院三讀通過98年度中央政府振興經濟擴大公共建設特別預算，為1491億餘元。立法院院會也決議中央政府得跳過縣市，委託鄉鎮市公所執行預算。這種措施與以前十年延續以來「創造台灣城鄉風貌示範計畫－營造地方城鄉美學方案」每年僅投入20億餘元；兩者差異的檢視，並不適宜偏頗單一量化面向去預估評量藉由鉅額（583億或者是1491億）與小額預算（20億）所能引動地方與國家經濟動能效果。反之，卻更需要透過顯微放大加以檢視的是：藉由擴大內需的過程、藉由「振興經濟擴大公共建設特別預算」挹注縣、市、鄉、鎮的環境建設支出，地方再建構的能力與台灣城鄉生活經濟的生產力以及台灣的地方認同，到底有什麼效益被實踐出來？

「地方」的再建構

談論到「地方的再建構」的議題，尤其面對當前的全球經濟困境以及我們對自身台灣文化與土地認同的模糊；「海角七號」這部曾經於2008年席捲全台票房突破5億元的台灣電影事件，其電影敘事之所以感動台灣觀眾，適時對於我們重新認知地方是社會的建構，同時也是安身立命的所在，也許就有了啟發的作用。當代英國經濟地理學大師 大衛.哈維主張，地方在全球化資本彈性累積和時空壓縮的狀況下，地方的重要性提升了（Harvey, D. 1996）。

他認為，全球層次的經濟空間關係再結構，生產、資本與日俱增的移動性，以及為了競爭，越來越有必要區分不同的地方，而地方的存在性則在於它能夠保持獨有特殊。依據大衛.哈維的話來說，地方是一種固定資本（fixed capital）的形式，與其他流動資本形式之間有緊張的關係。固定與移動之間的緊張，產生了地方投資與撤資的循環，造成全球不均發展的不穩定過程。大衛.哈維的對於「地方」論述放置於當今全球金融大災難情勢下，關乎質問全球各「地方」如何再建構與「地方」的人民如何安身立命以渡過這場經濟大災難的發問？更顯得切身與逼真。進一步，深入探究大衛.哈維直指：地方就是社會過程的建構之論點。那麼，到底社會建構了地方的什麼東西？其實，就是最關鍵的「意義」與「物質性(materiality) 」。意義來自於居於斯地的人們集體經驗的認同與歸屬，並由人們賦予該地的意義。至於物質性，即是地方的既成環境構造，建築物、道路、公園、廣場、學校、植栽、道路等這些往往是為了經濟目的而造，並為各種原因而成，這也是社會的產物。

換言之，地方的再建構，既是經濟目的，同時也是社會過程，更是意義與價值的凝聚。地方的營造所產生的依附感，代表一群人與某一特定地方間感性或情感上的連結，是個人與集體體驗環境的經驗、是個人與群體在地方發展社會網路後所產生的情感連結以及對於地方的長期感受，更暗示一群人在認知到在地方獲得的滿足後，發展出對地方永恆的期待，對地方具有正面的情感，且願意去維持或促進地方的發展，願意積極的信賴地方，並且回應地方感。這也即如「海角七號」所顯現的地方與人物情節編織而成電影敘事，引發我們觀眾感情融入的認同與共鳴；即使是電影主場景所拍攝屏東恆春地方空間與地景物質性品質的窳陋，確實與劇情中所帶入台北101大樓影像，隱喻著全球資本快速流動所呈現台北都會經濟地景的華麗，適成極大反差；但是電影中的男主角阿嘉於台北生活掙扎了十餘年後，仍決定返回屬於一個並非受到全球資本流動所青睞的固定地方－恆春鎮故鄉發展；同時電影中諸多在地小人物的角色串場與對話，似乎也投射出地方所包容的生命力與美感，緣繫於地方認同的意義與社會建構過程。

小結：地方再建構的困境與新想像

從新的國家執政措施關乎國家對於社區與城鄉治理關係加以考察，我們不得不承認，長期以來由『中央集權』涉入地方治理的操控機制，仍未見制度性的改革。也很憂心地察覺到，台灣地方的社區與城鄉關係的自我生命力、創造力的發展，所需依附於國家體制之培育與善意扶持的根本性『認同』，恐怕是一場落空的期待。至於是否會為了政治目的之成就，國家的藍圖與謀略進而變本加厲地操控地方與弱化地方的再建構能力？則仍有待持續觀察。然而，即因如此，地方更需要在現勢的困境中，與民間社會與公民組織形成更緊密的網絡關係，並保持有想像的創新能力，從自我認同、地方與文化認同，以求自我茁壯，進而與更多的地方進步的力量結盟，從地方的城鄉到全球的再出發。

再者，全球經濟不景氣的陰霾籠罩不易揮去，它的慣性，則又是隨時都會再犯。因應未來新的發展情勢，國家政府不宜老是靠擴大內需或是振興經濟方案的政策去挽救經濟，也不應對於「地方再建構」的投資視之為非經濟產能的要素。台灣的地方、政府與民間社會，亟需從社區到全球的再出發，而在未來會繼續由社區紮根，並進一步向全球公民社會連結，關心更廣泛的人權、環保、民主化議題。公民社會的覺醒與自救說不定更是社會進步的力量（顧忠華，2008）。而這樣的過程與轉換的要素，也就在於：一是培育與發展新的城鄉社會結構體系；二是注重協調與平衡人為與自然生態環境；三是強化地方治理的績效；四是創意城鄉的生成機制與運作（林欽榮, 2006；Landry, Charles, 2000,）。

地方再建構即是社會的再建構，建構於關鍵的「意義」與「物質性」上，也建構於文化與土地的認同上。國家治理與地方治理如果不能讓物質產生意義，那就只是消耗經費而已。在全球流動過程中，只有善用地方與人才來經營物質，每個人都是人才，並相連結成為地方知識與能力的網絡，即能創造地方意義與地方經濟利益；這即端視：透過地方的主動權對於自身文化、土地與人才的認同，並向民間社會尋求共同治理的網絡關係，以影響國家共同面向經營國家的永續發展以及地方城鄉的永續成長。

參考文獻

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吳英明 張其祿（2005），＜全球化下的公共管理＞，台北縣：商鼎文化
林欽榮，2006, ＜城市空間治理的創新策略/三個台灣首都城市案例評析：台北、新竹、高雄＞，台北：新自然主義出版社。
周志龍（2003），＜全球化、台灣國土再結構與制度＞， 台北市：詹氏書局
胡文輝，「七都競秀，政治髒手滾開」，《自由時報》2009年6月1日，A4版，鏗鏘集。
陳杉榮，「直轄市滿天下」，《自由時報》2009年5月27日，A4版，鏗鏘集。
廖淑容（2005），「全球化、國家調節與台灣縣市發展」，＜都市與計劃＞，第32卷，第1期，pp.26~56
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Calthorpe, Peter, and Fulton, William, 2001, The Regional City :Planning for the End of Sprawl. Washington D.C.: Island Press.
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Harvey, D., 1996 , Justice, Nature and the Geography of Difference, Cambridge, MA. : Blackwell publishers
Landry, Charles, 2000, The Creative City: A Toolkit for Urban Innovators, London: Earthscan
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